Les territoires aménagent leur image

Les lois de décentralisation, l'émergence de l'intercommunalité, les mutations de l'espace européen ou la mondialisation placent les territoires face à leur identité et conduisent les collectivités à développer des stratégies de marques. Ce challenge professionnel pour les directeurs de la communication est aussi une aubaine pour leurs prestataires. Polymorphe et complexe dans son organisation, sa construction et ses effets, la communication territoriale suscite des convoitises multiples. Entre les agences de publicité, partenaires classiques des collectivités, et les spécialistes, comme SC Consultants qui accompagne les élus dans la gestion de leurs budgets de communication, le gâteau de la communication territoriale alimente des gourmandises plus ou moins opportunistes. L'agence Publicis Consultants, qui réalise un quart de sa marge brute avec les institutions publiques, entend, par exemple, développer sa clientèle territoriale.« Si les collectivités peuvent faire monter le ratio à 35 %, ce sera bien,commente son président, Éric Giuily.Une agence comme la nôtre peut difficilement cibler des collectivités en deçà d'une certaine taille. Inversement, un projet d'ampleur nationale, a fortiori porteur d'enjeux internationaux, sera orienté vers une agence disposant des ressources adaptées. »
Faux, rétorque Sylvie Loutre, responsable de l'agence Sous tous les angles. Installée à Roubaix, cette structure de dix consultants gère depuis dix ans des problématiques de communication publique, notamment sur des projets d'aménagement du territoire. Pour des budgets parfois importants, comme les 900 000 euros dévolus à la communication sur le plan de déplacement urbain d'Île-de-France.« À 100 % du hors-médias,précise Sylvie Loutre.À ce niveau d'expertise, les territoires ne vont pas faire appel à des publicitaires, sauf pour travailler sur les outils. »De fait, par-delà les dispositions liées au code des marchés publics et aux procédures d'appels d'offres sur performance, les collectivités locales semblent, pour les projets substantiels, encourager la diversité des approches. Adjointe au délégué à la communication de la Ville de Paris, Maxane Lindor affirme mettre« systématiquement une nouvelle agence dans la boucle. »

Difficile de chiffrer les sommes consacrées par les collectivités locales et territoriales à leur communication externe. La communication est sans doute leur poste de dépenses le plus diffus. Certaines grandes villes ont affecté à chacune de leurs directions un responsable de la communication, souvent nanti de son propre budget. À Paris, la centralisation des crédits, jusqu'alors ventilés sur les 22 directions, a permis à la nouvelle équipe municipale de dégager une économie de 3,4 millions d'euros. La diversité des relais de dépenses budgétaires vient ajouter à l'opacité. Offices du tourisme, comités départementaux ou régionaux du tourisme, comités d'expansion économique... autant d'organismes financés par les collectivités et dont le budget promotionnel dépasse parfois celui de leur « maison mère ». Dans le top 10 des annonceurs territoriaux en matière de tourisme, l'institut TNS Media Intelligence ne recense quasiment que des offices du tourisme (lire le tableau en page 52).

Une promotion touristique très gourmande

C'est que la promotion touristique, très gourmande en espaces publicitaires, absorbe à elle seule une partie non négligeable des budgets de communication hors territoires. TNS Media Intelligence évalue à 45,5 millions d'euros le montant des investissements territoriaux en matière de tourisme entre septembre 2002 et août 2003. La presse et la télévision représentent respectivement 39 % et 30,3 % des dépenses, loin devant l'affichage (18,6 %), le Web (6,2 %), la radio (5,7 %) et le cinéma (0,2 %). Un marché en progression de 12 % par rapport à la période septembre 2001-août 2002, et dans lequel seul l'affichage est en repli (- 15 %). Quant aux autres grands médias, leur croissance est très marquée : + 31 % pour la télévision, + 18 % pour la radio, +17 % pour la presse. Si le Web est stable, l'achat d'espace au cinéma a été multiplié par sept.
Au-delà de la communication touristique, acteurs et observateurs s'accordent à pronostiquer une dynamisation à court terme de la communication territoriale en général. Loi Chevènement, loi Voynet, loi SRU, grandes lois de décentralisation : la configuration des territoires amorce de profondes mutations. Les villes, départements et régions doivent désormais cohabiter avec les « nouveaux territoires » issus de l'intercommunalité. Plus de 45 millions d'habitants sont concernés par les regroupements communaux (communautés de communes, de districts, de pays, etc.).« La concurrence des territoires est devenue infernale »,lance Stéphane François, directeur associé d'Euro RSCG C&O. L'acuité du besoin de communication est amplifiée par la dilatation des frontières européennes.« C'est maintenant que se constituent les réseaux de villes, les alliances autour de la recherche ou de la culture »,insiste Jean de Legge, président de l'institut d'études TMO Régions.
Dans l'Hexagone, la confusion des frontières à l'intérieur va pousser les territoires à la surenchère identitaire. Au risque de renouer avec l'indigence des messages déballés dans les années quatre-vingt et quatre-vingt-dix ?« En vingt ans, nos métiers se sont professionnalisés. Nous avons développé des méthodes et des outils inspirés du secteur privé. Reste sans doute à inventer de nouveaux codes de communication »,soutient Jean-Christophe Gallien, directeur de la communication du conseil général de la Mayenne. Il faudra en tout cas faire avec les moyens du bord, car la communication des collectivités est financièrement indigente : moins de 1 % des budgets territoriaux. Ce qui limite le champ des possibles.« Pas facile de travailler sur l'image avec des plans médias ridicules. Et avec 300 000 euros, que peut-on se payer d'autre que quelques culs de bus ? »,remarque Jean-André Yerlès, consultant à l'agence Eurokapi.
Certes, rien n'empêche les élus de voter des dépassements budgétaires, notamment en cas de crise. Confronté aux effets de la fièvre aphteuse - embargo européen décrété sur le département -, le conseil général de la Mayenne s'est engagé dans une campagne d'ampleur que son enveloppe de 900 000 euros n'aurait pu financer.« Nous sommes passés à 2,1 millions d'euros par an sur deux ans »,commente le directeur de la communication du département, qui en appelle à plus de souplesse dans les dispositions du code des marchés publics :« Lorsqu'un territoire doit réagir immédiatement, la loi ne lui permet pas de débloquer dans l'urgence un important surplus budgétaire en achat d'espace, par exemple. La seule solution, c'est de voter un budget exceptionnel pour les comités du tourisme. »

Des régions budgétivores

Malgré la minceur de l'enveloppe budgétaire affectée à la communication, les collectivités continuent, pour toucher des cibles extraterritoriales, d'investir dans des plans médias aussi classiques que coûteux : 1,3 million d'euros sur trois ans pour la région Aquitaine (affichage dans les centres urbains de la région et dans le métro parisien, annonces presse), 1,8 million sur trois ans pour la Bourgogne, autant pour la Basse-Normandie. Les régions restent, de loin, les collectivités les plus budgétivores. Les dix premiers annonceurs en matière touristique identifiés par TNS Media Intelligence sont des entités financées par les régions. À une exception près, en haut du tableau : la Maison de la France, groupement d'intérêt économique placé sous l'autorité du secrétariat d'État au Tourisme, qui consacre 3 millions d'euros à ses campagnes, soit 6,5 % des investissements territoriaux. Pourtant, les régions partent avec un double handicap : leur jeunesse (elles n'ont que vingt ans) et le caractère artificiel de leurs frontières. Pas facile, dans ces conditions, d'installer une marque.
Pour les départements, la difficulté vient d'une part d'une concurrence nombreuse, d'autre part de leur pérennité dans les schémas futurs d'aménagements administratifs du territoire. L'Assemblée des départements de France a mené, en octobre 2003, une campagne d'affichage pour rappeler les prérogatives des conseils généraux et leur prégnance dans la vie quotidienne des administrés. Outre cette nécessaire légitimation, reste à chaque conseil général à créer les bases d'une appropriation locale. Pas toujours évident. Noyé dans la nébuleuse Île-de-France, le Val-d'Oise travaille ainsi depuis plusieurs années à son affirmation identitaire.« Nous sommes le département le plus jeune de France et nous bénéficions d'arguments très divers : la campagne, Auvers-sur-Oise, Roissy, une gare TGV, deux autoroutes, une cinquantaine d'entreprises japonaises installées chez nous »,détaille Céline Vasselle-Rioufol, directrice de la communication du conseil général. Tourisme, économie, sport, culture... Le Val-d'Oise a opté pour une communication multidirectionnelle relayée par une palette de supports nationaux et régionaux : affichage, presse écrite, radio.
Pour leur part, fortes d'une indéniable légitimité historique et culturelle, les villes se placent au-delà d'une simple affirmation identitaire. De fait, leur communication extraterritoriale se limite à des opérations contextuelles : situation de crise ou accompagnement d'événements. En matière de communication municipale, Strasbourg fait figure de référence absolue. La ville a su en dix ans opérer une mutation d'image radicale. Aux commandes de la communication strasbourgeoise sous la mandature de Catherine Trautmann, Jean-François Lanneluc est aujourd'hui directeur de la communication de Lyon. Il nourrit pour la capitale des Gaules et sa communauté urbaine de grandes ambitions :« Il faut désinhiber Lyon. »Identité visuelle, audacieuse biennale d'art contemporain, extension du palais des Congrès... Comme pour illustrer sa volonté de « désembourgeoisement », Lyon fait appel à des pointures internationales en matière d'architecture et de graphisme (Renzo Piano, Peret, etc.).
Les communicants investissent de plus en plus dans la communication événementielle. Les objections qui ont accompagné le lancement de Paris-Plage et son budget de 1,5 million d'euros (couvert à plus de 50 % par les sponsors) se sont effacées devant l'écrasante réussite de l'opération. L'un des grands atouts de la communication événementielle réside dans son accessibilité : tous les territoires peuvent s'y risquer, quelle que soit leur taille. Pour un ancrage dans la durée parfois inespéré. Les 3 950habitants de Morzine-Avoriaz auraient-ils pu rêver pareille notoriété pour leur commune sans le Festival du film fantastique ?« Une pure, mais formidable opération de communication »,lâche Rémy Vernier, responsable du pôle public de SC Consultants. Aujourd'hui, le nom d'Avoriaz est toujours chevillé à la manifestation internationale, pourtant mise en sommeil il y a dix ans.

Corollaire médiatique

Mais les directeurs de la communication privilégient souvent des stratégies ou des opérations hors médias moins coûteuses. Et parfois iconoclastes, comme la Charte d'accueil et de bienvenue, lancée en octobre 2002 par la ville et l'office du tourisme du Mans à destination de la communauté homosexuelle, histoire de contrecarrer une image un tantinet machiste alimentée par l'épreuve des 24 Heures.
Pour trouver un écho extraterritorial, communication événementielle et communication de « posture » réclament un corollaire médiatique. Maîtrise des deniers publics oblige, les relations publiques ont aujourd'hui la cote. À Lyon,« l'achat d'espace sur le classement d'une partie de la ville au patrimoine mondial de l'Unesco a coûté près de 700 000 euros à la collectivité,indique Jean-François Lanneluc.C'est beaucoup trop. Nos opérations vers le national reposent désormais essentiellement sur les RP. »Autre exemple dans les Landes qui, durant quelques mois en 2003, ont occupé l'espace médiatique national : l'opération pilote menée dans les 32collèges de ce département avec le prêt de 40 000 micro-ordinateurs aux élèves des classes de troisième. Coût : 10 millions d'euros. Budget RP : environ 40 000 euros. L'initiative a fait des émules à Besançon et dans les Bouches-du-Rhône, où plus de 27 000collégiens en classe de quatrième ont reçu du conseil général un ordinateur portable.
Avantage des relations publiques : elles permettent un premier niveau de mesure objectif. Or, dans les us territoriaux, la mesure se limite souvent à un décryptage de questionnaires lancés au tout-venant. En juin et septembre 2003, le conseil régional d'Auvergne a couvert les sites aéroportuaires de Paris d'affiches vantant le dynamisme de ce territoire. Parallèlement, un e-mailing à 5 000exemplaires adressé aux cadres d'Île-de-France a permis d'agréger un certain nombre de données et d'évaluer la perception et les intentions d'une cible business.« Nous avons mis en place un centre d'appels pour répondre aux questions suscitées par l'e-mailing. Ce qui nous permet d'affiner la qualification »,explique Jean-Yves Fafournoux, président de la commission Développement économique et recherche au conseil régional.« Lorsque l'on vend une image à l'extérieur, la véritable sanction, ce n'est pas l'entreprise qui va s'installer, encore moins celle qui dit ne pas être opposée à l'idée de s'installer un jour,lance Stephan Machère-Doherty, ex-Ipsos, directeur du pôle stratégies publiques de l'agence CPP.On ne peut pas faire l'économie du triptyque étude-action-vérification. »Reste que l'outil de mesure le plus radical et le plus fiable, le rendez-vous électoral, relègue la communication à son fragile emplacement, celui d'un faire-valoir.